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赖某不服福建省某县人力资源和社会保障局不予工伤认定行政复议案（关键词：工伤认定 因工外出 上下班合理路线 事实认定不清 变更；2025年5月21日司法部发布的第七批贯彻实施新修订行政复议法典型案例之一）
2025/5/26
赖某不服福建省某县人力资源和社会保障局不予工伤认定行政复议案（2025年5月21日司法部发布的第七批贯彻实施新修订行政复议法典型案例之一）
【关键词】
工伤认定 因工外出 上下班合理路线 事实认定不清 变更
【基本案情】
申请人赖某系第三人某公司勤杂工，2023年5月，第三人通知申请人到县交警大队参加培训，培训于当天16:35结束。16:43许，申请人驾驶普通二轮摩托车途经县城西路段时发生交通事故受伤。随后第三人向被申请人某县人力资源和社会保障局为申请人申请工伤认定。2023年10月，被申请人作出《不予认定工伤决定书》，认为赖某受伤时绕道，舍近求远，不属于“上下班途中的合理路线”，不予认定为工伤。申请人不服，于11月30日向县人民政府申请行政复议。
【复议办理】
行政复议机构审查认为，本案争议焦点是申请人在发生交通事故时是否属于因工外出期间，是否因工作原因受伤害。为查清案件事实，行政复议机构通知第三人参加行政复议，听取各方当事人意见后查明，申请人是公司保洁员，周一至周五每天下午17:30需在公司门口承担交通劝导员值岗工作，事发当天为周五，申请人培训后需返回公司门口值岗。另调查发现，申请人发生交通事故的时间距离培训结束不到10分钟，且申请人发生交通事故的地点属于培训地点到公司常规三条路线中的一条，除非这10分钟内出现了阻断工作关联的特殊事项，否则应当认定“因工”发生事故。《工伤保险条例》第十四条第（五）项规定，因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的，应当认定工伤。申请人符合上述应当认定工伤情形，被申请人认为申请人路线不符合上下班途中的合理路线而作出不予认定工伤决定，属于认定事实不清。行政复议机关在查明事实基础上，于2024年1月26日作出复议决定，变更案涉《不予工伤认定决定书》，对申请人予以认定工伤。
【典型意义】
新修订的行政复议法优化了行政复议决定体系，强化变更决定的运用，并将变更决定的适用情形进一步类型化、精细化，有效提升了行政复议监督效能和救济效率。工伤保险是社会保障体系的重要组成部分，事关劳动者的切身权益保障，申请工伤认定是有关行政部门较为常见的履职申请，也是行政争议易发领域，以行政复议变更决定解决工伤认定争议，是行政复议便民高效原则的重要体现。本案中，被申请人未查明案件事实，认定申请人培训后直接回家，不符合“上下班途中的合理路线”，不予认定工伤。行政复议机构从申请人选择的路线是否存在返回单位以外的其他目的地等阻断工作联系的事由等方面入手，深入用人企业、申请人家庭调查，认真听取申请人、被申请人与第三人意见后，查清申请人培训后并未直接下班，而是需返回公司值岗的事实，通过直接作出变更决定予以认定工伤，高效维护劳动者的合法权益，避免了因重新启动行政程序带来的时间成本投入，进一步加强行政复议对行政机关的监督效能，为工伤认定领域同类案件的处理提供了借鉴参考。
专家点评
变更是行政复议公正高效、便民为民制度优势的重要体现——赖某不服福建省某县人力资源和社会保障局不予工伤认定行政复议案
王周户 西北政法大学地方政府法治建设研究中心主任、教授
新修订的行政复议法第六十三条以独立条款对行政复议变更决定作出规定，明确了适用的情形，并在立法体例上体现变更决定优先适用原则，贯彻和体现了“发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用”的精神以及要求。赖某不服福建省某县人力资源和社会保障局不予工伤认定行政复议案，就是对其中“事实不清、证据不足，经行政复议机关查清事实和证据的”情形下行政复议机关可以决定变更被复议行政行为的具体践行。
首先，行政复议决定就被复议行政行为所依据事实作出查清后可直接进行认定并作出变更决定，体现了行政复议公正高效、便民为民的制度优势。
行政复议案件经过行政复议机构审理后，面对被复议行政行为认定事实不清、证据不足问题，存在着两种选择的可能性：一种是行政复议机关基于所查清的全部案件事实以及相关证据，在行政复议决定中就被复议行政行为所依据的事实直接进行纠正认定并作出变更决定；另一种是行政复议机关基于所查清的案件事实以及证据，仅从复议案件事实进行认定，就被复议行政行为所依据的事实及其证据问题和决定结论，只作出认为事实不清、证据不足而撤销原行政行为的处理，交由原行政机关查明事实后再重新作出行政行为。过去从理论到实践中，曾经纠缠于认为行政复议机关作为监督机关以及准司法机关，其权限边界主要在于发现被复议行政行为存在事实不清、证据不足问题后，撤销该行政行为，交由原行政机关继续查清事实和重新作出决定，而不适宜由行政复议机关“越俎代庖”行使调查取证权直接查清案件事实并作出变更决定，否则就会混淆了行政复议机关监督裁断权限与原行政机关履行调查处理权限的界限范围。经过多年实践探索和理论总结，行政复议法从赋予行政复议机关调查取证权，到本次通过修订进一步明确赋予行政复议机关对被复议行政行为所依据的事实查清后的直接认定权，体现了以“解决问题”实现直接救济和纠错的导向，彰显行政复议公正高效、便民为民的特点和优势，防止和避免“程序空转”以及“劳民伤财”。本案行政复议机关基于所查明的案件事实，直接作出申请人交通事故受伤地点属于合理返回单位路线的事实认定而否定并纠正了被复议行政行为的事实认定和处理决定。
其次，行政复议公正高效、便民为民制度优势，是以行政权力系统内层级监督体制机制的自我纠错能力为基础的。
本案中作为行政复议机关的人民政府能够以复议决定直接变更所属职能部门的人社局不予认定工伤的决定，就是依据了行政复议法的规定。之所以行政复议法能够这样规定，是因为行政复议是建立在行政体制内的层级监督和自我纠错基础上的行政救济和监督法律制度，而行政体制的上下组织系统及其隶属关系性质及其特点，既有着社会一般人容易形成和认为可能存在上下级之间都是“一家人”和“官官相护”的错觉印象，但也正是基于这种关系性质和特点，也就具有着宪法及有关组织法中规定的上级行政机关可以纠正下级行政机关的任何不适当的决定命令及其行为的基础。从宪法、有关组织法以及法治原则基础来看，行政复议基于上级领导机关的法律地位及其职责权限乃至权能，在监督体制机制中对下级行政机关行使职权和履行职责行为中的合法性和适当性都应当具有纠正的能力，因而行政复议中的自我纠错应当是指行政组织系统及其体制内的自我纠错，而不只是仅限于原行政机关对其行为的纠错，因而行政复议法第六十三条有关复议变更及其适用情形以及具体到本案的变更决定也就成为“顺理成章”的事情了。同时，在国家治理体系以及治理能力结构中，行政机关作为执法机关，承担着维护和实现有关公共利益和公共秩序法律制度的职责使命，而且国家多数法律制度的实施和执行都要依赖或者跟行政执法有关，因而公正高效、便民为民本身就是政府机关的职责所在，也是政府职能应有之义。修订后的行政复议法为发挥行政复议公正高效、便民为民制度优势提供了法律保障。（信息来源：司法部网站）
【关键词】
工伤认定 因工外出 上下班合理路线 事实认定不清 变更
【基本案情】
申请人赖某系第三人某公司勤杂工，2023年5月，第三人通知申请人到县交警大队参加培训，培训于当天16:35结束。16:43许，申请人驾驶普通二轮摩托车途经县城西路段时发生交通事故受伤。随后第三人向被申请人某县人力资源和社会保障局为申请人申请工伤认定。2023年10月，被申请人作出《不予认定工伤决定书》，认为赖某受伤时绕道，舍近求远，不属于“上下班途中的合理路线”，不予认定为工伤。申请人不服，于11月30日向县人民政府申请行政复议。
【复议办理】
行政复议机构审查认为，本案争议焦点是申请人在发生交通事故时是否属于因工外出期间，是否因工作原因受伤害。为查清案件事实，行政复议机构通知第三人参加行政复议，听取各方当事人意见后查明，申请人是公司保洁员，周一至周五每天下午17:30需在公司门口承担交通劝导员值岗工作，事发当天为周五，申请人培训后需返回公司门口值岗。另调查发现，申请人发生交通事故的时间距离培训结束不到10分钟，且申请人发生交通事故的地点属于培训地点到公司常规三条路线中的一条，除非这10分钟内出现了阻断工作关联的特殊事项，否则应当认定“因工”发生事故。《工伤保险条例》第十四条第（五）项规定，因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的，应当认定工伤。申请人符合上述应当认定工伤情形，被申请人认为申请人路线不符合上下班途中的合理路线而作出不予认定工伤决定，属于认定事实不清。行政复议机关在查明事实基础上，于2024年1月26日作出复议决定，变更案涉《不予工伤认定决定书》，对申请人予以认定工伤。
【典型意义】
新修订的行政复议法优化了行政复议决定体系，强化变更决定的运用，并将变更决定的适用情形进一步类型化、精细化，有效提升了行政复议监督效能和救济效率。工伤保险是社会保障体系的重要组成部分，事关劳动者的切身权益保障，申请工伤认定是有关行政部门较为常见的履职申请，也是行政争议易发领域，以行政复议变更决定解决工伤认定争议，是行政复议便民高效原则的重要体现。本案中，被申请人未查明案件事实，认定申请人培训后直接回家，不符合“上下班途中的合理路线”，不予认定工伤。行政复议机构从申请人选择的路线是否存在返回单位以外的其他目的地等阻断工作联系的事由等方面入手，深入用人企业、申请人家庭调查，认真听取申请人、被申请人与第三人意见后，查清申请人培训后并未直接下班，而是需返回公司值岗的事实，通过直接作出变更决定予以认定工伤，高效维护劳动者的合法权益，避免了因重新启动行政程序带来的时间成本投入，进一步加强行政复议对行政机关的监督效能，为工伤认定领域同类案件的处理提供了借鉴参考。
专家点评
变更是行政复议公正高效、便民为民制度优势的重要体现——赖某不服福建省某县人力资源和社会保障局不予工伤认定行政复议案
王周户 西北政法大学地方政府法治建设研究中心主任、教授
新修订的行政复议法第六十三条以独立条款对行政复议变更决定作出规定，明确了适用的情形，并在立法体例上体现变更决定优先适用原则，贯彻和体现了“发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用”的精神以及要求。赖某不服福建省某县人力资源和社会保障局不予工伤认定行政复议案，就是对其中“事实不清、证据不足，经行政复议机关查清事实和证据的”情形下行政复议机关可以决定变更被复议行政行为的具体践行。
首先，行政复议决定就被复议行政行为所依据事实作出查清后可直接进行认定并作出变更决定，体现了行政复议公正高效、便民为民的制度优势。
行政复议案件经过行政复议机构审理后，面对被复议行政行为认定事实不清、证据不足问题，存在着两种选择的可能性：一种是行政复议机关基于所查清的全部案件事实以及相关证据，在行政复议决定中就被复议行政行为所依据的事实直接进行纠正认定并作出变更决定；另一种是行政复议机关基于所查清的案件事实以及证据，仅从复议案件事实进行认定，就被复议行政行为所依据的事实及其证据问题和决定结论，只作出认为事实不清、证据不足而撤销原行政行为的处理，交由原行政机关查明事实后再重新作出行政行为。过去从理论到实践中，曾经纠缠于认为行政复议机关作为监督机关以及准司法机关，其权限边界主要在于发现被复议行政行为存在事实不清、证据不足问题后，撤销该行政行为，交由原行政机关继续查清事实和重新作出决定，而不适宜由行政复议机关“越俎代庖”行使调查取证权直接查清案件事实并作出变更决定，否则就会混淆了行政复议机关监督裁断权限与原行政机关履行调查处理权限的界限范围。经过多年实践探索和理论总结，行政复议法从赋予行政复议机关调查取证权，到本次通过修订进一步明确赋予行政复议机关对被复议行政行为所依据的事实查清后的直接认定权，体现了以“解决问题”实现直接救济和纠错的导向，彰显行政复议公正高效、便民为民的特点和优势，防止和避免“程序空转”以及“劳民伤财”。本案行政复议机关基于所查明的案件事实，直接作出申请人交通事故受伤地点属于合理返回单位路线的事实认定而否定并纠正了被复议行政行为的事实认定和处理决定。
其次，行政复议公正高效、便民为民制度优势，是以行政权力系统内层级监督体制机制的自我纠错能力为基础的。
本案中作为行政复议机关的人民政府能够以复议决定直接变更所属职能部门的人社局不予认定工伤的决定，就是依据了行政复议法的规定。之所以行政复议法能够这样规定，是因为行政复议是建立在行政体制内的层级监督和自我纠错基础上的行政救济和监督法律制度，而行政体制的上下组织系统及其隶属关系性质及其特点，既有着社会一般人容易形成和认为可能存在上下级之间都是“一家人”和“官官相护”的错觉印象，但也正是基于这种关系性质和特点，也就具有着宪法及有关组织法中规定的上级行政机关可以纠正下级行政机关的任何不适当的决定命令及其行为的基础。从宪法、有关组织法以及法治原则基础来看，行政复议基于上级领导机关的法律地位及其职责权限乃至权能，在监督体制机制中对下级行政机关行使职权和履行职责行为中的合法性和适当性都应当具有纠正的能力，因而行政复议中的自我纠错应当是指行政组织系统及其体制内的自我纠错，而不只是仅限于原行政机关对其行为的纠错，因而行政复议法第六十三条有关复议变更及其适用情形以及具体到本案的变更决定也就成为“顺理成章”的事情了。同时，在国家治理体系以及治理能力结构中，行政机关作为执法机关，承担着维护和实现有关公共利益和公共秩序法律制度的职责使命，而且国家多数法律制度的实施和执行都要依赖或者跟行政执法有关，因而公正高效、便民为民本身就是政府机关的职责所在，也是政府职能应有之义。修订后的行政复议法为发挥行政复议公正高效、便民为民制度优势提供了法律保障。（信息来源：司法部网站）
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